NHỮNG VẤN ĐỀ VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA TOÀ ÁN HÀNH
CHÍNH QUA NGHIÊN CỨU KINH NGHIỆM CỦA CỘNG HOÀ LIÊN
BANG ĐỨC
Luật gia HOÀNG THANH TÙNG
Bộ Tư pháp
Xác định thẩm quyền xét xử của Toà án hành chính là một trong những
công việc quan trọng nhưng cũng rất phức tạp trong quá trình nghiên cứu để
xây dựng hệ thống tài phán hành chính ở nước ta, vì đây là vấn đề hoàn toàn
mới. Một mặt, thẩm quyền này cần được cân nhắc để quy định trên cơ sở tổng
kết công tác giải quyết khiếu nại theo trình tự hành chính của nước ta từ trước
tới nay, mặt khác cũng cần phải tham khảo kinh nghiệm của các nước đã có
nền tài phán hành chính hình thành và phát triển từ lâu đời, Việc giải quyết
hợp lý và đúng đắn vấn đề này sẽ quyết định hiệu quả hoạt động của các Toà
án hành chính, góp phần khẳng định vị trí tích cực của nó. Thêm vào đó, giải
quyết tốt vấn đề này sẽ là tiền đề quan trọng để nâng cao hiệu lực quản lý nhà
nước, tăng cường bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
Tuy nhiên, đây không đơn giản là vấn đề mang tính kỹ thuật và càng
không thể sao chép kinh nghiệm của nước này vào một nước khác. Thẩm
quyền này cần được xác định phù hợp với hoàn cảnh lịch sử, truyền thống
pháp lý, mô hình tổ chức bộ máy nhà nước nói chung và tổ chức các hệ thống
tài phán nói riêng, sự phát triển của hệ thống pháp luật, trong đó có pháp luật
hành chính, trình độ dân trí và mức độ nhận thức pháp luật …
Một trong những nước có hệ thống Toà án hành chính tương đối phát
triển mà ta có thể học hỏi được nhiều kinh nghiệm là Cộng hoà liên bang
Đức.
Cộng hoà liên bang Đức là một Nhà nước liên bang. Điều đó có nghĩa
là, xét về phương diện Nhà nước, các Bang đều có chủ quyền quốc gia riêng
biệt và mỗi Bang đều có cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp của mình.
Mặc dù giữa các Toà án có sự phân định rõ Toà án liên bang (thuộc Tư pháp
liên bang) với Toà án bang (thuộc Tư pháp bang) nhưng Luật tổ chức Toà án
và Luật tố tụng, về cơ bản, được quy định thống nhất.
Theo Điều 95 Hiến pháp Cộng hoà liên bang Đức thì ở Đức có 5 ngành
Toà án là Toà án thường, Toà án hành chính, Toà án tài chính, Toà án bảo
hiểm xã hội và Toà án Lao động. Đó là chưa kể Toà án Hiến pháp liên bang
và các Toà án Hiến pháp bang. Như vậy, xét về phương diện tài chính hành
pháp, thì Đức có hệ thống Toà án hành chính chung (hoạt động theo Luật tố
tụng hành chính năm 1960) và hai hệ thống tài phán hành chính chuyên biệt là
Toà án tài chính (theo Luật Toà án tài chính năm 1960) và Toà án bảo hiểm
xã hội (theo Luật Toà án bảo hiểm xã hội năm 1953). Trong hệ thống Toà án
hành chính chung có 1 Toà hành chính liên bang (thuộc Tư pháp liên bang),
16 Toà án hành chính liên khu vực và 52 Toà án hành chính khu vực (thuộc tư
pháp bang). Phần phân tích dưới đây chỉ tập trung nghiên cứu các vấn đề liên
quan đến thẩm quyền của các Toà án hành chính gồm:
- Thẩm quyền của Toà án hành chính đối với các tranh chấp trong lĩnh
vực luật công.
- Thẩm quyền xét xử của từng cấp Toà án hành chính.
- Nguyên tắc phân định thẩm quyền lãnh thổ của các Toà án hành
chính.
- Thẩm quyền áp dụng biện pháp bảo hộ pháp lý tạm thời.
1. Thẩm quyền của Toà án hành chính đối với các tranh chấp trong
lĩnh vực công
Vào thế kỷ 19, khi các Toà án hành chính mới được thành lập ở Đức thì
thẩm quyền xét xử của các Toà này chưa bao quát toàn bộ các tranh chấp
hành chính, mà chỉ một số tranh chấp nhất định được liệt kê rõ trong những
danh mục cụ thể (nguyên tắc liệt kê). Pháp luật lúc đó chưa xác định cho các
Toà án hành chính những thẩm quyền chung và đầy đủ mà chỉ liệt kê trong
các văn bản hoặc tài liệu cụ thể đối với các loại tranh chấp nào hoặc cụ thể
tranh chấp nào thì được quyền kiện ra Toà án hành chính. Điều này được giải
thích rằng bằng hoàn cảnh lịch sử của nước Đức cũng như sự phát triển của
pháp luật công vào thời kỳ đó. Thế kỷ 19 ở nước Đức là thể kỷ của sự ra đời
và củng cố của giới tư sản. Do ảnh hưởng của những tư tưởng tự do, ý tưởng
về một cộng đồng của những công dân bình đẳng dần bị thu hẹp. Vai trò của
Nhà nước không còn bao quát, can thiệp vào mọi lĩnh vực đời sống xã hội mà
chủ yếu được thu lại trong khuôn khổ của thành văn và luật thực định, Nhà
nước không thể tiếp tục quản lý xã hội bằng những nguyên tắc chủ quan
chung chung mà phải căn cứ vào pháp luật và trong phạm vi pháp luật quy
định. Luật công ra đời để điều chỉnh hoạt động của bộ máy nhà nước, điều
chỉnh mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân. Tuy nhiên, khái niệm luật
công và việc người dân thường có thể thưa kiện và thắng kiện cơ quan nhà
nước vẫn còn là một điều gì đó mới mẻ và không phải ai cũng nhận thức
được. Do đó, luật cần chỉ ra những loại việc hoặc công việc cụ thể mà công
dân có thể kiện tại cơ quan nhà nước nhằm giúp họ dễ dàng hiểu và thực hiện
quyền của mình. Mặt khác, các Toà án hành chính mới được thành lập đang
còn rất non trẻ, chưa đủ sức và đủ kinh nghiệm để xử lý mọi tranh chấp hành
chính nếu khối lượng công việc được giao quá đồ sộ. Có thể nói, đây chính là
giai đoạn quá độ trong sự hình thành và phát triển của hệ thống tài phán hành
chính ở Đức. Một mặt, đó là giai đoạn tập dượt, đúc rút kinh nghiệm đối với
các Toà án hành chính. Mặt khác, đó là giai đoạn củng cố và nâng cao nhận
thức pháp luật của công dân, giúp người dân làm quen dần với quyền dân chủ
của mình.
Sự phát triển của pháp luật trong lĩnh vực này chi khoảng thời gian
tương đối dài và mãi sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, một nguyên tắc
chung và đầy đủ về thẩm quyền xét xử của các Toà án hành chính mới được
xác định. Theo quy định tại khoản 1 Điều 40 Luật tố tụng hành chính năm
1960 của Cộng hoà liên bang Đức (Luật này được sửa đổi, bổ sung năm 1993)
thì tất cả các tranh chấp trong lĩnh vực công đều được phép kiện ra Toà hành
chính. Ở đây có hai ngoại lệ: thứ nhất là, Toà án hành chính không phán quyết
về một tranh chấp đã được luật pháp liên bang giao cho Toà án khác giải
quyết, cụ thể là việc giao một số tranh chấp về luật công cho Toà án bảo hiểm
xã hội và Toà án tài chính giải quyết cũng như việc giao cho Toà án thường
giải quyết các đơn khiếu kiện của công dân yêu cầu Nhà nước bồi thường
thiệt hại do công chức gây ra khi thi hành công vụ. Thứ hai là, những tranh
chấp về luật công mang tính tranh chấp hiến pháp. Đương nhiên, nếu vấn đề
chỉ là vận dụng Hiến pháp thì đó chưa phải là tranh chấp Hiến pháp. Tranh
chấp hiến pháp tồn tại khi những cơ quan hiến định tham gia trực tiếp vào đời
sống hiến pháp như Nghị viện liên bang hoặc bang, Chính phủ liên bang hoặc
bang, hoặc các nghị sĩ tranh chấp với nhau về quyền và nghĩa vụ của họ được
ghi nhận trong Hiến pháp liên bang hoặc bang. Những tranh chấp loại này
được giải quyết tại Toà án Hiến pháp liên bang hoặc bang.
Khái niệm tranh chấp về luật công cần được phân biệt với tranh chấp về
dân sự. Nếu giữa một cơ quan công quyền và một cơ quan có tranh chấp về
hậu quả pháp lý của một quan hệ dân sự (ví dụ hợp đồng thuê nhà hoặc hợp
đồng mua bán) thì tranh chấp này thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án
thường. Ngược lại, nếu tranh chấp đó phát sinh từ việc vận dụng luật công,
tức là những những quy phạm điều chỉnh hoạt động của các cơ quan công
quyền thì đó là tranh chấp về luật công. Một tranh chấp chắc chắn là tranh
chấp về luật công nếu nó phát sinh từ việc thực thi quyền lực nhà nước (ví dụ
một lệnh cấm đơn phương được ban hành trên cơ sở một đạo luật hoặc việc
chi trả một khoản phúc lợi Nhà nước). Nếu cơ quan công quyền cũng như
công dân và pháp nhân theo luật tham gia vào giao dịch pháp lý bình thường
(ví dụ mua giấy, bút chì hoặc các loại văn phòng phẩm khác cần thiết cho
công sở) thì tranh chấp phát sinh mang tính dân sự và sẽ được giải quyết tại
Toà án thường.
Nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho người khởi kiện cũng như để định rõ
những thủ tục thích hợp cho việc giải quyết từng loại tranh chấp về luật công,
luật pháp của Cộng hoà liên bang Đức về Toà án hành chính quy định rõ một
số loại tranh chấp tiêu biểu về luật công thể hiện dưới dạng hình thức đơn
kiện ra Toà án hành chính bao gồm đơn kiện yêu cầu huỷ bỏ hành vi hành
chính, đơn kiện yêu cầu có hành vi hành chính, đơn kiện yêu cầu thực hiện,
đơn kiện yêu cầu xác định và đơn kiện yêu cầu thẩm tra văn bản dưới luật.
Pháp luật cũng quy định nếu các loại đơn kiện nói trên không bao hàm hết
được các loại yêu cầu bảo hộ pháp lý thì nguyên đơn có thể làm đơn yêu cầu
khác chưa quy định trong luật.
a. Đối tượng xem xét của Toà án hành chính, trong trường hợp đơn
kiện yêu cầu huỷ bỏ và đơn kiện yêu cầu có hành vi chính, là hành vi hành
chính. Trong vụ kiện yêu cầu huỷ bỏ, nguyên đơn tìm cách đạt được sự huỷ
bỏ một hành vi hành chính bất hợp pháp, bất lợi cho đương sự (ví dụ một lệnh
cấm hội họp, lệnh cấm hành nghề, giấy báo thu lệ phí). Khi kiện yêu cầu có
hành vi hành chính thì ngược lại, nguyên đơn tìm cách đạt được một phán
quyết của Toà án buộc cơ quan hành chính phải có một hành vi pháp lý có lợi
cho mình (cấp một giấy phép xây dựng, giấy phép lái xe, chi trả khoản tiền
phúc lợi xã hội).
Đối với các loại đơn kiện này thì điều quan trọng là xác định một biện
pháp nào đó có phải là một hành vi hành chính hay không. Khái niệm hành vi
hành chính được xác định trong Luật về thủ tục hành chính Cộng hoà liên
bang Đức năm 1976. Điều 35 đoạn 1 của Luật có quy định: “Hành vi hành
chính là bất kỳ sự định đoạt, quyết định hoặc biện pháp quyền lực nào mà một
cơ quan hành chính đã thực hiện nhằm điều chỉnh một vụ việc cụ thể, đơn lẻ
trong lĩnh vực luật công và có dụng ý tạo ra hiệu lực pháp lý trực tiếp với bên
ngoài”.
Như vậy, những yếu tố chính xác để xác định một hành vi chính là: đó
là phải là phải là một biện pháp đơn phương, do cơ quan hành chính có thẩm
quyền ban hành căn cứ vào luật công; biện pháp đó phải được áp dụng vào
một vụ việc đơn lẻ hoặc ít nhất là vụ việc cụt thể; biện pháp đó phải nhằm
điều chỉnh vụ việc nói trên, tức là có hiệu lực pháp luật và hiệu lực pháp luật
đó phải tác động ra bên ngoài, hay nói một cách khác là có tác động thực sự
đối với một cá nhân không thuộc hệ thống hành chính.
Theo quy định của Luật tố tụng hành chính thì trong những trường hợp
này, trước khi nguyên đơn khởi kiện ra Toà án hành chính, phải khiếu nại với
cơ quan hành chính đã có hành vi hành chính hoặc đã khước từ hay phớt lờ
việc thực hiện hành vi hành chính. Đây là thủ tục bắt buộc. Thủ tục này tạo
điều kiện cho cơ quan hành chính kiểm tra lại một lần nữa quyết định của
mình, còn đối với công dân thì đó là công cụ pháp lý bổ sung, bởi vì cơ quan
hành chính xem xét lại không chỉ tính hợp pháp mà cả tính hợp lý trong quyết
định của mình. Nếu cơ quan hành chính đó giữ nguyên quyết định ban đầu
của mình thì cơ quan cấp trên trực tiếp sẽ quyết định về khiếu nại đó. Nếu cơ
quan cấp trên này phê chuẩn quyết định ban đầu của cơ quan hành chính cấp
dưới thì lúc đó nguyên đơn có quyền khởi kiện ra Toà án hành chính. Đơn
kiện yêu cầu huỷ bỏ được coi là có cơ sở pháp lý nếu hành vi hành chính là
bất hợp pháp và quyền của nguyên đơn bị vi phạm. Trong trường hợp này,
Toà án sẽ huỷ bỏ hành vi hành chính cũng như quyết định tạm thời về giải
quyết khiếu nại. Nếu hành vi hành chính đó đã được thi hành thì khi có đơn
đề nghị, Toà án có thể ra quyết định buộc cơ quan hành chính phải bỏ việc thi
hành, đồng thời chỉ ra cách huỷ bỏ như thế nào. Tuy nhiên, Toà án chỉ có thể
được phép hành động như vậy nếu cơ quan hành chính ở trong điều kiện chấp
hành được quyết định đó và vấn đề đã rõ ràng để Toà có thể phán quyết. Nếu
vì lý do thu hồi hoặc lý do khác, hành vi hành chính không còn tồn tại nữa thì
khi có đề nghị, Toà án phải ra phán quyết tuyên hành vi hành chính đó là trái
pháp luật nếu nguyên đơn có lợi ích hợp pháp trong việc tuyên bố đó.
Nếu hành vi hành chính bị kiện liên quan đến việc trả một khoản tiền
mặt hoặc đưa ra một lời tuyên bố thì Toà án có thể ấn định việc trả tiền theo
những mức tiền khác hoặc thay thế lời tuyên bố đó bằng lời tuyên bố khác.
Khi việc xác định mức tiền phải trả hoặc xác định nội dung lời tuyên bố chỉ
có thể làm được với khoản chi phí đáng kể thì Toà án hành chính có thể sửa
đổi hành vi đó bằng cách nêu rõ những vấn đề thực tế và pháp lý mà vì đó,
việc bảo đảm thực hiện đã được đưa ra hoặc chưa được đưa ra một cách trái
pháp luật theo cách mà cơ quan hành chính có thể tính toán lại mức tiền trên
cơ sở quyết định của Toà án. Cơ quan hành chính phải thông báo không chậm
trễ cho bên hữu quan về kết quả tính toán lại. Khi Toà án có quyết định cuối
cùng thì hành vi hành chính đó, với những nội dung mới, phải được công bố
công khai lại.
Khi Toà án hành chính thấy rằng, cần phải yêu cầu điều tra thêm thì
Toà án có thể huỷ bỏ ngay hành vi hành chính đó và quyết định tạm thời đình
chỉ việc giải quyết khiếu nại mà không cần ra quyết định xem xét nội dung,
nếu việc điều tra thêm đó thực sự là quan trọng và việc huỷ bỏ hành vi hành
chính đó là có lợi cho các bên.
Nếu cùng với việc đòi huỷ bỏ một hành vi hành chính, nguyên đơn còn
kiện đòi thực hiện thì Toá án hành chính có thể ra luôn quyết định buộc thực
hiện trong quá trình tố tụng đó.
Đối với đơn kiện yêu cầu có hành vi hành chính, nếu Toà án hành
chính thấy có căn cứ chứng tỏ rằng việc cơ quan hành chính từ chối hoặc phớt
lờ thực hiện hành vi hành chính là trái pháp luật và điều đó dẫn tới quyền lợi
hợp pháp của nguyên đơn bị vi phạm thì Toà án sẽ tuyên bố buộc cơ quan
hành chính phải ban hành quyết định mà nguyên đơn đòi hỏi và phải phù hợp
với ý kiến của Toà án.
Trong trường hợp cơ quan hành chính có quyền hành động theo sự cân
nhắc, lựa chọn của mình thì Toà án hành chính cũng phải kiểm tra xem hành
vi đó hay sự từ chối ban hành đó có hợp pháp hay không xét từ góc độ là
những giới hạn của quyền cân nhắc đã bị vượt quá hoặc sự cân nhắc đã không
được vận dụng phù hợp với mục đích của quyền cân nhắc đó.
b. Đối với đơn kiện yêu cầu thực hiện và kiện yêu cầu xác định thì các
điều kiện khởi kiện ít nghiêm ngặt hơn. Các loại đơn kiện này chỉ được áp
dụng khi không đủ điều kiện yêu cầu huỷ bỏ hoặc kiện yêu cầu có hành vi
hành chính.
Đơn kiện yêu cầu thực hiện nhằm mục đích buộc cơ quan hành chính
phải thực hiện một điều gì đó, trừ trường hợp đó là một hành vi hành chính
(bởi vì khi đó, nguyên đơn phải sử dụng đơn kiện yêu cầu có hành vi hành
chính). Đối tượng của đơn kiện yêu cầu thực hiện có thể là việc chi trả một
khoản tiền trợ cấp, học bổng, việc ra một tuyên bố về ý định của cơ quan hành
chính hoặc việc rút lại một quan điểm của cơ quan hành chính. Đơn kiện yêu
cầu thực hiện cũng có thể nhằm ngăn chặn một sự can thiệp có thể sẽ xẩy ra
của cơ quan hành chính đối với quyền công dân.
Đơn kiện yêu cầu là loại đơn được sử dụng khi có tranh chấp về sự tồn
tại hay không tồn tại của một quan hệ pháp lý và tranh chấp này không thể
giải quyết được bằng một loại đơn kiện khác. Ví dụ: xác định quốc tịch của
một người nào đó, xác định việc hành nghề đối với một nghề nhất định không
cần có giấy phép của chính quyền.
Trong những trường hợp này, nếu Toà án hành chính nhận thấy đòi hỏi
của nguyên đơn là có cơ sở xác đáng thì có quyền ra quyết định buộc cơ quan
hành chính phải thực hiện nghĩa vụ như nguyên đơn yêu cầu hoặc ra quyết
định xác nhận sự tồn tại hay không tồn tại của một quan hệ pháp lý.
c. Đối tượng của đơn kiện yêu cẩu thẩm tra văn bản dưới luật là một số
quy phạm dưới luật của Liên bang, đặc biệt là các điều lệ ban hành căn cứ vào
Bộ luật xây dựng của Liên bang, cũng như những quy định dưới luật của các
Bang nếu chúng được các đạo luật của Liên bang quy định như vậy.
Đối với loại đơn kiện này, bất cứ thể nhân, pháp nhân nào cảm thấy bị
bất lợi do một quy định dưới luật hoặc việc áp dụng quy định đó hoặc có lý do
để tin rằng mình sẽ bị bất lợi trong thời gian sắp tới, hoặc bất cứ cơ quan công
quyền nào đều có quyền khởi kiện. Thủ tục khiếu nại tiền tố tụng và thời hạn
khởi kiện không áp dụng cho loại đơn kiện này. Đơn kiện phải ghi rõ kiện cơ
quan, tổ chức đã ban hành quy phạm dưới luật đó. Toà án có thẩm quyền thụ
lý loại đơn kiện này là Toà án hành chính liên khu vực. Trong trường hợp Toà
án nhận thấy quy phạm bị kiện vi phạm một đạo luật của Bang hoặc Liên
bang thì có quyền tuyên bố quy phạm đó vô hiệu và tuyên bố huỷ bỏ. Khi đó,
quyết định của Toà án nói chung có hiệu lực bắt buộc và cơ quan bị kiện (cơ
quan đã ban hành quy phạm bị huỷ bỏ) có nghĩa vụ công bố quyết định này
của Toà án theo đúng cách thức như quy phạm bị huỷ bỏ vốn đã được công
bố.
Việc Toà án hành chính liên khu vực chỉ có thẩm quyền kiểm tra, tuyên
bố huỷ bỏ một số quy phạm dưới luật ban hành trái luật như nói ở trên không
có nghĩa là các quy phạm khác hoàn toàn nằm ngoài phạm vi kiểm tra của
Toà án hành chính. Ngược lại, ở đây áp dụng nguyên tắc thẩm tra trong từng
trường hợp cụ thể, có nghĩa là vẫn có sự thẩm tra xem quy phạm pháp luật có
ý nghĩa quyết định đối với tranh chấp cụ thể đó có thể hợp hiến hoặc hợp
pháp hay không. Nếu một Toà án hành chính nhận thấy rằng, một văn bản của
Chính phủ hoặc một điều lệ ban hành dưới luật vi phạm một đạo luật của
Nghị viện thì Toà án đó không được áp dụng văn bản có giá trị thấp hơn này.
Nếu trong qúa trình giải quyết một tranh chấp bảnh chính, Toà án hành chính
nhận thấy một quy phạm là cơ sở ban hành quyết định hành chính bị kiện vi
phạm quy định của Hiến pháp nhưng quy phạm đó nằm ngoài phạm vi thẩm
quyền xem xét huỷ bỏ của Toà án hành chính liên khu vực thì Toà án đó phải
chuyên vụ việc cho Toà án Hiến pháp liên bang theo quy định tại Điều 100
khoản 1 Hiến pháp liên bang hoặc cho Toà án Hiến pháp bang nếu đó là
trường hợp đạo luật do Bang ban hành vi phạm Hiến pháp bang. Trong khi
Toà án Hiến pháp đang xem xét tính hợp hiến của quy phạm đó thì Toà án
hành chính liên khu vực có thể ra quyết định tạm đình chỉ việc tố tụng cho
đến khi Toà án hiến pháp có phán quyết về vụ việc.
2. Phân định thẩm quyền xét xử giữa các cấp Toà án hành chính.
Theo luật tố tụng hành chính của Cộng hoà liên bang Đức thì về mặt
nguyên tắc, Toà án hành chính khu vực có thẩm quyền xét xử sơ thẩm mọi
tranh chấp trong lĩnh vực luật công mà pháp luật quy định có thể kiện ra Toà
án hành chính, trừ các đơn kiện yêu cầu thẩm tra văn bản dưới luật và một số
trường hợp ngoại lệ mà Luật tố tụng hành chính quy định thuộc thẩm quyền
của Toà án hành chính liên khu vực và Toà án hành chính liên bang.
Toà án hành chính liên khu vực có thẩm quyền phúc thẩm đối với các
phán quyết và các quyết định khác của Toà án hành chính khu vực. Đối với
một số trường hợp luật pháp bang quy định hạn chế quyền kháng cáo thì Toà
án hành chính liên khu vực là cấp xét xử cuối cùng (các bên không có quyền
kháng cáo lên Toà án hành chính liên bang).
Toà án hành chính liên khu vực cũng là cấp có thẩm quyền thụ lý các
đơn kiện yêu cầu thẩm tra các quy định ban hành theo Bộ luật xây dựng của
Liên bang và các quy phạm dưới luật của Bang nếu luật của Bang quy định
điều đó. Trong trường hợp vụ việc có tẩm quan trọng đặc biệt hoặc nếu Toà
án hành chính liên khu vực nhận thấy cần phán quyết về một vụ việc theo
hướng khác với một quyết định trước đó của Toà án hành chính Liên bang,
của các Toà án tối cao liên bang hoặc Toà án Hiến pháp liên bang, thì Toà án
hành chính liên khu vực phải chuyển vụ việc đó cho Toà án hành chính liên
bang để xem xét, giải quyết theo hướng giải thích pháp luật, đồng thời trình
bầy những lý lẽ làm cơ sở cho ý kiến pháp lý của mình.
Toà án hành chính liên khu vực có thẩm quyền xét xử sơ thẩm mọi
tranh chấp liên quan đến:
- Việc xây dựng, hoạt động, chiếm giữ dưới bất kỳ hình thức nào và
những quyết định về chấm dứt hoạt động, vùi lấp hoặc huỷ bỏ các công trình,
cấu trúc theo luật về năng lượng nguyên tử;
- Việc xử lý, điều chế và sử dụng khác đối với các nguồn nhiêu liệu hạt
nhân ngoài phạm vi các công trình quy định trong luật về năng lượng nguyên
tử và việc bảo quản, lưu trữ các nguồn nhiên liệu hạt nhân ngoài phạm vi kho
lưu giữ của Nhà nước.
- Việc xây dựng và hoạt động của các trạm năng lượng sử dụng hệ
thống đốt bằng nhiên liệu đặc, lỏng hoặc khí ga có công suất buồng đốt hơn
300MW.
- Việc xây dựng các đường cáp dẫn điện trên không có hiệu quả điện
thế vượt quá 100.000 vôn và việc thay đổi các tuyến đường dây đó;
- Thủ tục phê chuẩn kế hoạch xây dựng và hoạt động của các công trình
xử lý rác có công suất hàng năm vượt quá 100.000 tấn;
Việc xây dựng, mở rộng (hoặc thay đổi) và hoạt động của các sân bay
dân sự;
- Thủ tục phê chuẩn kế hoạch xây dựng các tuyến đường tàu điện và
đường sắt công cộng và xây dựng các nơi bẻ ghi phân tuyến đường sắt và bãi
để hàng;
- Thủ tục phê chuẩn kế hoạch xây dựng các tuyến vận tải đường thuỷ
nội địa mới.
Toà án hành chính liên khu vực cũng xét xử sơ thẩm đối với các vụ
kiện chống lại quyết định của cơ quan có thẩm quyền cao nhất của Bang cấm
hiệp hội hoạt động.
Toà án hành chính liên bang là cấp cuối cùng có thẩm quyền xem xét
lại phán quyết của Toà hành chính liên khu vực trong những trường hợp khi
việc kháng cáo được Toà án hành chính liên khu vực hoặc Toà án hành chính
liên bang cho phép.
Toà án hành chính liên bang cũng xử phúc thẩm với tư cách là cấp cuối
cùng đối với một số phán quyết của Toà án hành chính khu vực khi cả hai bên
nguyên đơn và bị đơn đồng ý bằng văn bản và được sự cho phép của Toà án
hành chính khu vực về kháng cáo “nhẩy cóc” thẳng lên Toà án hành chính
liên bang.
Theo quy định của Luật tố tụng hành chính, Toà án hành chính liên
bang có thẩm quyền xét xử sơ chung thẩm:
- Các tranh chấp trong lĩnh vực luật công không mang tính chất tranh
chấp hiến pháp phát sinh giữa Liên bang và Bang hoặc các Bang;
- Các vụ kiện chống lại quyết định do Bộ trưởng Nội vụ liên bang ban
hành cấm hiệp hội hoạt động;
- Các vụ kiện mà Nhà nước liên bang là bị đơn và phát sinh từ những
vấn đề liên quan đến những quy định chính thức thuộc phạm vi cơ quan tình
báo liên bang.
3. Nguyên tắc phân định thẩm quyền lãnh thổ của các Toà án hành
chính
Theo Điều 52 Luật tố tụng hành chính của Cộng hoà liên bang Đức,
thẩm quyền lãnh thổ của các Toà án hành chính được xác định như sau:
a. Trong những tranh chấp liên quan đến bất động sản hoặc pháp luật
địa phương hoặc quan hệ pháp, thẩm quyền giải quyết duy nhất thuộc Toà án
hành chính nơi có bất động sản hoặc nơi pháp luật địa phương được áp dụng.
b. Đối với vụ kiện yêu cầu huỷ bỏ một hành vi hành chính do một cơ
quan có thẩm quyền của Liên bang hoặc một cơ quan, tổ chức chịu sự điều
chỉnh của luật công của Liên bang ban hành thì thẩm quyền giải quyết thuộc
Toà án hành chính nơi đóng trụ sở của cơ quan, tổ chức liên bang đó. Điều
này cũng áp dụng đối với vụ kiện yêu cầu có hành vi hành chính trong những
trường hợp nói trên. Tuy nhiên, trong những tranh chấp liên quan đến Luật
cứu tế (đạo luật điều chỉnh việc chăm sóc, nuôi dưỡng trẻ mồ côi, người già,
người tâm thần không nơi nương tựa) thì thẩm quyền giải quyết thuộc Toà án
hành chính nơi người được cứu tế có nghĩa vụ cư trú theo Luật cứu tế. Nếu
không thể xác định được Toà án có thẩm quyền theo tiêu chí này thì áp dụng
quy định tại điểm (c) dưới đây. Thẩm quyền lãnh thổ đối với các tranh chấp
mà Nhà nước liên bang là bị đơn trong các khu vực dưới thẩm quyền của các
cơ quan ngoại giao và lãnh sự của Cộng hoà liên bang Đức thuộc Toà án hành
chính nơi có trụ sở của Chính phủ liên bang.
c. Đối với tất cả các vụ kiện khác, yêu cầu huỷ bỏ một hành vi hành
chính, thẩm quyền lãnh thổ thuộc Toà án hành chính nơi hành vi hành chính
đó được ban hành. Nếu hành vi hành chính này do một cơ quan công quyền
có phạm vi thẩm quyền trải rộng bao quát các khu vực thẩm quyền lãnh thổ
của một số Toà án hành chính ban hành, hoặc do một cơ quan công quyền
chung có thẩm quyền thay mặt một hoặc tất cả các Bang ban hành thì thẩm
quyền giải quyết thuộc Toà án hành chính nơi nguyên đơn có trụ sở hoặc có
nơi cư trú. Nếu trụ sở hoặc nơi cư trú này nằm ngoài phạm vi hoạt động của
cơ quan công quyền nói trên thì thẩm quyền lãnh thổ được xác định thoe điểm
(e) dưới đây.
d. Đối với tất cả các vụ kiện mà trong đó, các tổ chức được thành lập
theo luật công hoặc một cơ quan công quyền là bị đơn và liên quan đến việc
tiếp tục phục vụ hoặc kỳ hạn phục vụ trước đó với tư cách là một công chức,
một Thẩm phán hoặc trong thời gian làm nghĩa vụ quân sự (thay thế cho
nghĩa vụ quân sự) hoặc liên quan đến việc phục vụ trong các đội dân phòng
thì thẩm quyền lãnh thổ thuộc Toà án hành chính nơi nguyên đơn cư trú tạm
thời để phục vụ, hoặc trường hợp không có cả nơi cư trú tạm thời để phục vụ
lẫn nơi ở trong phạm vi hoạt động của cơ quan đã có hành vi hành chính đầu
tiên thì thẩm quyền lãnh thổ thuộc Toà án hành chính nơi cơ quan đó có trụ
sở.
e. Trong tất cả các trường hợp khác thẩm quyền lãnh thổ thuộc Toà án
hành chính nơi bị đơn có trụ sở hoặc có nơi cư trú, hoặc nếu không thì nơi ở
của người đó, hoặc nơi trước đây người đó đã cư trú hoặc ở.
Trong trường hợp xẩy ra tranh chấp thẩm quyền xét xử, khi một số Toà
án cùng tuyên bố mình có thẩm quyền xét xử một vụ việc nhất định, hoặc khi
xẩy ra tình trạng không rõ ràng các đường ranh giới phân chia khu vực thuộc
thẩm quyền của từng Toà án hành chính, hoặc khi căn cứ vào nguyên tắc phân
định thẩm quyền lãnh thổ nói trên có một số Toà án cùng được coi là có thẩm
quyền thì sẽ do Toà án hành chính cấp trên trực tiếp quyết định. Nguyên tắc
này cũng được áp dụng khi một số Toà án hành chính cùng tuyên bố một cách
cương quyết rằng mình không có thẩm quyền xét xử một tranh chấp nhất
định.
Nếu căn cứ vào nguyên tắc phân định thẩm quyền lãnh thổ mà không
thể xác định được Toà án hành chính có thẩm quyền thì Toà án hành chính
liên bang sẽ quyết định giao cho một Toà án nào đó xét xử vụ việc.
4. Thẩm quyền của Toà án hành chính áp dụng các biện pháp bảo
hộ pháp lý tạm thời
Để hiểu rõ thẩm quyền này của các Toà án hành chính, chúng ta cần
quay lại với mục đích cơ bản của việc thiết lập các Toà án hành chính ở Cộng
hoà liên bang Đức. Vấn đề giám sát tư pháp đối với hệ thống hành chính cần
phục vụ mục đích bảo đảm sự thống nhất của trật tự pháp luật khách quan hay
nhằm bảo vệ các quyền chủ quan của công dân đã được các nhà lập pháp, các
luật gia ở Đức tranh cãi rất nhiều. Cuối cùng, người ta đã đi đến thống nhất là
cả hai mục đích đều quan trọng và đề là nhiệm vụ của các Toà án hành chính
nhưng chức năng bảo vệ các quyền chủ quan của công dân cần được đặt lên
hàng đầu.
Việc bảo hộ pháp lý được quy định tại Điều 19, khoản 4 Hiến pháp đòi
hỏi rằng, không phải đợi đến khi sự việc đã kết thúc hoặc đã xẩy ra thiệt hại
không thể khắc phục được thì công dân mới có quyền yêu cầu Toà án bảo hộ,
mà việc bảo hộ cần được yêu cầu sớm trong chừng mực có thể bảo đảm hiệu
quả của việc bảo hộ đó. Vì nhiều vụ kiện theo thủ tục hành chính kéo dài nên
trong nhiều trường hợp cần thiết, người đi kiện phải nhận được sự bảo hộ tạm
thời hoặc khẩn cấp cho khoảng thời gian đến khi có phán quyết cuối cùng của
Toà án về vụ kiện của mình. “Tạm thời” hoặc “khẩn cấp” có nghĩa là biện
pháp bảo hộ của Toà án chưa phải là quyết định cuối cùng mà đó chỉ là sự
giải quyết nhằm để ngỏ mọi tình huống cho đến khi Toà án có quyết định cuối
cùng.
Luật tố tụng hành chính quy định một hệ thống bảo hộ pháp lý tạm thời
có 2 kênh: Trong những vụ tranh chấp mà hành vi hành chính bị kiện thì luật
quy định rằng trước hết phải đình chỉ tạm thời hiệu lực của hành vi hành
chính bị kiện đó, còn trong tất cả các vụ tranh chấp khác thì Toà án ban hành
biện pháp khẩn cấp tạm thời tuỳ theo nội dung đề nghị của nguyên đơn.
a. Biện pháp tạm thời đình chỉ hiệu lực
Theo quy định có tính nguyên tắc của Luật tố tụng hành chính thì cả
đơn khiếu nại đến cơ quan hành chính lẫn đơn kiện ra Toà án hành chính yêu
cầu huỷ bỏ một hành vi hành chính đều có hiệu lực tạm đình chỉ thi hành
hành vi hành chính đó. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, luật quy định
không áp dụng điều khoản trên, cụ thể là các trường hợp liên quan đến yêu
cầu về đóng góp và chi phí công, các lệnh không thể trì hoãn và các biện pháp
do cảnh sát áp dụng, những trường hợp mà cơ quan hành chính có hành vi
hành chính bị kiện hoặc cơ quan giải quyết khiếu nại thi hành ngay để phục
vụ lợi ích công hoặc bảo đảm lợi ích của một bên, các trường hợp khác được
pháp luật liên bang quy định. Đối với cơ quan hành chính thì việc ra lệnh với
hiệu lực thi hành ngày càng có ý nghĩa to lớn. Nếu không có quy định này thì
các công dân có thể làm tê liệt hoạt động hành chính thông qua việc khiếu và
khởi kiện triền miên. Nhưng để bảo đảm rằng các cơ quan hành chính không
loại bỏ hiệu lực tạm đình chỉ này một cách độc đoán, trong những trường hợp
nói trên, Luật tố tụng hành chính bắt buộc cơ quan hành chính phải giải trình
bằng văn bản lập luận của mình về lợi ích đặc biệt của việc thi hành ngay
hành vi hành chính. Ngoài ra, các cơ quan hành chính chỉ có quyền thi hành
ngay trong những trường hợp khẩn cấp khi mà nếu không thi hành ngay thì sẽ
bị chậm chễ không thể khắc phục được.
Mặc dầu vậy, nếu do việc không thi hành ngay nói trên mà quyền, lợi
ích hợp pháp của nguyên đơn thực sự bị vi phạm và có đơn đề nghị của người
đó thì Toà án hành chính có thẩm quyền, sau khi cân nhắc, có thể ra lệnh đình
chỉ tạm thời có hiệu lực của hành vi hành chính. Khi đó, Toà án phải thực
hiện quyền cân nhắc của mình trên cơ sở đánh giá đầy đủ các quyền lợi có
liên quan. Toà án phải xem xét liệu nhu cầu của đương sự về việc chưa thi
hành hành vi hành chính đó có thật sự quan trọng hơn nhu cầu công cộng về
việc thi hành ngay hành vi hành chính đó không. Tuỳ theo kết quả đánh giá
này sẽ thấy rõ cơ may thắng kiện trong phiên toà xét xử sau này. Nếu như đã
thấy rõ hành vi hành chính bị kiện là bất hợp pháp thì nhu cầu công cộng về
việc thi hành ngay trở nên vô nghĩa.
b. Biện pháp khẩn cấp tạm thời:
Toà án hành chính có quyền áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời theo
quy định của Luật tố tụng hành chính, nếu việc áp dụng biện pháp tạm thời
đình chỉ hiệu lực là không phù hợp, ví dụ trong quá trình xét xử nhận thấy
việc đệ đơn yêu cầu huỷ bỏ hành vi hành chính là không phù hợp và phải sử
dụng loại đơn khác. Tuỳ theo nội dung của biện pháp mà có thể phân thành
biện pháp bảo đảm và biện pháp điều chỉnh. Biện pháp bảo đảm nhằm vào đối
tượng tranh chấp “nếu có nguy cơ rằng việc thay đổi hiện trạng sẽ làm rắc rối
thêm vụ việc hoặc sẽ làm cho người đệ đơn mất đi khả năng thực hiện quyền
của mình” hay nói một cách khác là phải giữ nguyên hiện trạng thực tế. Biện
pháp điều chỉnh nhằm tạo ra một trạng thái tạm thời của quan hệ pháp lý có
tranh chấp, “nếu như biện pháp này tỏ ra cần thiết để loại bỏ những bất lợi
đáng kể hoặc để ngăn chặn bạo lực có nguy cơ xẩy ra hoặc vì lý do khác, nhất
là đối với những quan hệ pháp lý lâu dài”. Ví dụ về biện pháp điều chỉnh khẩn
cấp là một sinh viên xin học thì được phép vào học ngay hoặc việc cấp ngay
một khoản trợ cấp xã hội cho người có đơn xin. Toà án có thể ra lệnh áp dụng
biện pháp khẩn cấp tạm thời theo đề nghị của nguyên đơn, thậm chí trước khi
thụ lý vụ kiện. Toà án có thẩm quyền ra lệnh áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm
thời là Toà án hành chính nơi xẩy ra tranh chấp dẫn đến việc khởi kiện.
5. Một số đề xuất:
Trong khoa học xã hội, rõ ràng là không thể sao chép y nguyên kinh
nghiệm của một nước này vào một nước khác. Nhưng dù ở đâu, khi các nhà
khoa học cùng nghiên cứu về một lĩnh vực, đề xuất biện pháp giải quyết
những vấn đề tương tự thì không thể đi đến những kết luận trái ngược nhau và
hoàn toàn có thể học hỏi và áp dụng kinh nghiệm của nhau, tất nhiên việc áp
dụng đó có thể ở những mức độ khác nhau phụ thuộc vào hoàn cảnh kinh tế -
xã hội, điều kiện phát triển của từng nước. Điều này hoàn toàn đúng đắn trong
việc nghiên cứu xây dựng Toà án hành chính nói chung và xác định thẩm
quyền cho các Toà án nói riêng.
Qua nghiên cứu kinh nghiệm của Cộng hoà liên bang Đức trong việc
quy định thẩm quyền của các Toà án hành chính, chúng ta có thể thấy rằng:
Thứ nhất, vào giai đoạn đầu khi mới thành lập Toà án hành chính, pháp
luật nên liệt kê cụ thể những loại tranh chấp trong lĩnh vực luật công thuộc
thẩm quyền xét xử của Toà án. Đó phải là những loại tranh chấp phổ biến,
hay gặp nhất trong mối quan hệ giữa các cơ quan công quyền với công dân.
Cùng với thời gian, khi các Toà án hành chính đã tích luỹ được kinh nghiệm
hoạt động, trình độ chuyên môn của các Thẩm phán hành chính được nâng lên
và kèm theo là sự phát triển đồng bộ của pháp luật hành chính và tăng cường
ý thức pháp luật của công dân, các Toà án hành chính phải được trao thẩm
quyền đầy đủ để có thể giải quyết mọi tranh chấp phát sinh trong lĩnh vực luật
công, tiến tới người công dân được bảo hộ pháp lý một cách toàn diện, triệt để
với sự giúp đỡ của Toà án hành chính trong bất cứ tranh chấp nào với cơ quan
công quyền. Kinh nghiệm này không chỉ đúng trong trường hợp Cộng hoà
liên bang Đức mà cũng là kinh nghiệm của Thuỵ Điển, Phần Lan và các nước
Bắc Âu, Pháp. Năm 1990, khi thành lập Toà án hành chính, Trung Quốc cũng
bắt đầu với nguyên tắc liệt kê thẩm quyền.
Toà án hành chính cũng có thể được giao thẩm quyền hạn chế về xem
xét tính hợp pháp của một số quy phạm pháp luật dưới luật khi quy phạm đó
trái quy phạm cao hơn và là cơ sở để cơ quan hành chính ra quyết định hành
chính bị kiện. Tuy nhiên, việc có giao thẩm quyền này cho Toà án hành chính
hay không còn phụ thuộc vào pháp luật từng nước, cơ chế giám sát văn bản
quy phạm ở từng nước. Trong mọi trường hợp, Toà án hành chính phải có
quyền chuyển những quy phạm “có vấn đề” như vậy đến cơ quan hoặc Toà án
có thẩm quyền để xem xét, quyết định.
Thứ hai, về tổ chức các Toà án hành chính và phân định thẩm quyền xét
xử giữa các Toà án hành chính thì kinh nghiệm của Đức và các nước khác đều
tổ chức Toà án hành chính theo 3 cấp: sơ thẩm, phúc thẩm và giám đốc thẩm.
Toà án hành chính ở cấp thấp nhất có thẩm quyền sơ thẩm về mặt nguyên tắc
tất cả các tranh chấp được giao cho Toà án hành chính giải quyết, không phân
biệt bị đơn là cơ quan hành chính cấp nào. Tuy nhiên, một số tranh chấp có
nội dung mang tính chất đặc biệt quan trọng, tác động đến quyền và lợi ích
hợp pháp của nhiều người thì lại do Toà án hành chính trên một cấp xét xử sơ
thẩm và trong một số trường hợp ngoại lệ khác, Toà án hành chính cấp cao
nhất có quyền sơ chung thẩm. Điều đáng chú ý ở đây là, người ta không căn
cứ vào hàm cấp của bị đơn để quy định Toà án hành chính nào có thẩm quyền
xét xử mà căn cứ vào tính chất, nội dung của tranh chấp. Các Toà án cao cấp
chỉ xét xử sơ thẩm những vụ việc có tầm quan trọng đặc biệt và đòi hỏi phải
được giải thích bằng một số quy định của pháp luật, khi mà phán quyết của
Toà án hành chính mang tính chất hướng dẫn áp dụng pháp luật cho các Toà
án hành chính cấp thấp hơn. Điều này phù hợp với quan điểm chủ đạo của
pháp luật hành chính của Đức là Toà án hành chính có mục đích trước hết bảo
vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân bị co quan công quyền vi
phạm.
Thứ ba, pháp luật về tố tụng hành chính cũng cần phân định rõ bằng
những quy phạm cụ thể thẩm quyền lãnh thổ của các Toà án hành chính. Toà
án hành chính trung ương (tối cao) chỉ đứng ra giải quyết vấn đề này khi
không thể xác định được Toà án có thẩm quyền xét xử theo các quy định đó
hoặc khi có tranh chấp về thẩm quyền lãnh thổ giữa các Toà án.
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét